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05/04/2011

La retraite ailleurs dans le monde

Si l'Europe se distingue du reste du monde par l'importance de ses systèmes de solidarité, les questions de la sécurité sociale en général et de la retraite en particulier se posent dans toutes les régions du monde. Les réponses apportées dépendent de l'histoire de chacun des pays, mais aussi du stade de développement auquel ils sont parvenus.

 

On peut distinguer trois groupes de pays, et trois types de problématiques : les pays développés (hors Europe) ; les pays émergents ; les pays les plus pauvres.

 

 

 

Le monde développé extra-européen : équilibrer les régimes

 

Les pays riches, hors d'Europe, ont dans l'ensemble adopté des modèles d'inspiration anglo-saxonne en matière d'assurance vieillesse, comme en témoigne la part des dépenses de retraite dans le PIB, partout inférieure à la moyenne de l'OCDE (7,2% en 2005) : 4,1% au Canada, 6% aux Etats-Unis, 3,5% en Australie, 4,4% en Nouvelle Zélande... Seule exception : le Japon, avec 8,7% ; mais le phénomène est récent : au début des années 1990, le Japon était en-dessous de la moyenne de l'OCDE. Le vieillissement (le Japon a la population la plus âgée du monde) et le ralentissement de l'économie expliquent cette évolution. Au pays du Soleil Levant comme aux Etats-Unis, au Canada et en Australie, les plus de 65 ans dépendent des régimes publics de retraite pour moins de la moitié de leur revenu (et même à peine plus du tiers aux Etats-Unis).

 

Ces pays affrontent, comme l'Europe, le défi du vieillissement et celui du ralentissement de la croissance, qui engendrent des difficultés de financement pour les systèmes publics de retraite. Mais la situation est inégale : les Etats-Unis, la Nouvelle Zélande et, dans une moindre mesure, l'Australie, connaissent une démographie encore relativement dynamique (autour de 2 enfants par femme), ce qui réduit, sans l'annuler, l'effet de l'allongement de l'espérance de vie. Le Canada, et plus encore le Japon, sont dans une situation nettement moins favorable.

 

Tous ces pays ont entrepris des réformes des systèmes de retraite au cours de quinze dernières années. Il s'agit, pour l'essentiel, de réformes qui affectent les paramètres du système, sans le modifier en profondeur : relèvement de l'âge de départ, baisse des prestations, plutôt que hausses de cotisations. Les régimes complémentaires par capitalisation ont généralement été encouragés. L'objectif, le plus souvent, est celui de tous les systèmes de retraite des pays développés : réduire la pauvreté des personnes âgées d'un côté ; de l'autre, permettre aux retraités de maintenir autant que faire se peut leur pouvoir d'achat après la cessation d'activité.

 

Les pays émergents : accompagner la croissance

 

En Amérique du Sud, dans le monde ex-communiste, en Asie, en Afrique du Nord, la problématique est un peu différente. Tous ces pays ont entamé leur transition démographique, c'est-à-dire que leur taux de fécondité a chuté au cours des dernières années ou décennies - même si cette évolution se fait à des rythmes différents : très avancée en Chine, où le taux de fécondité est descendu à 1,54 enfant par femme, elle est encore inachevée, par exemple, en Inde, avec un taux de 2,65. La plupart de ces pays ont une population encore relativement jeune, mais devraient être concernés par le vieillissement dans les décennies à venir, du fait notamment de l'allongement de l'espérance de vie. Il s'agit également de pays économiquement émergents, à différents stades de croissance.

 

Pour eux, la problématique des retraites est liée à celle du développement. Les modèles « bismarckiens » (les salariés cotisent toute leur vie dans le cadre de leur entreprise et perçoivent à la retraite une pension proportionnelle à leurs cotisations) posent problème : ils supposent que la majeure partie de la population active travaille et cotise, ce qui n'est pas toujours évident dans des pays où l'économie informelle est importante. La faiblesse relative des revenus incite peu à épargner pour l'avenir, et fournit une assiette réduite pour financer des prestations sociales suffisantes. Il faut en outre que les institutions, publiques ou privées, inspirent suffisamment confiance pour que les personnes acceptent de leur confier leur épargne à très long terme, plutôt que de compter sur les solidarités traditionnelles.

 

Tout au long des années 1990, la Banque Mondiale préconisait des systèmes à trois « piliers » : un régime d'allocations financées par l'impôt pour les plus démunis ; un régime alimenté par des cotisations prélevées sur les revenus et versant des pensions proportionnelles aux cotisations, fonctionnant de préférence par capitalisation ; des régimes complémentaires volontaires privés. Pourquoi la capitalisation ? Parce qu'on estimait que les individus seraient mieux incités à verser des cotisations présentées comme une épargne personnelle ; que les fonds privés seraient moins corruptibles, moins influençables et moins sensibles à l'instabilité politique que l'Etat ; et que l'épargne collectée pourrait bénéficier à l'économie locale.

 

D'autres organisations, comme le Bureau international du travail (BIT) ou l'Association internationale pour la sécurité sociale (AISS), s'opposaient au contraire à l'utilisation des systèmes de solidarité au profit de la collecte de capitaux, et professaient d'une façon générale une plus grande méfiance à l'égard des marchés comme instruments de régulation des institutions de sécurité sociale.

 

Le cas du Chili a longtemps polarisé le débat : en 1981, le gouvernement du général Pinochet a en effet décidé de remplacer l'ancien système par répartition (qui reste cependant en vigueur pour ceux qui le souhaitent) par un nouveau régime par capitalisation, géré par des fonds de pension privés. Certains pays d'Amérique latine (Bolivie, Mexique, Salvador...) ont choisi cette voie dans les années 1990 ; d'autres ont conservé leurs régimes par répartition, ou ont opté pour des systèmes mixtes.

 

L'Inde, de son côté, a mis en place un système public par capitalisation dès 1952. La Chine a choisi un système à trois piliers (solidarité, comptes individuels obligatoires, théoriquement par capitalisation, assurances volontaires), mais dont la viabilité financière à long terme est fortement compromise.

 

Au cours des dernières années, tous ces pays ont entrepris des réformes pour tenter à la fois d'améliorer la lutte contre la pauvreté des personnes âgées en créant ou renforçant un « premier pilier » solidaire (avec des résultats réels, notamment en Amérique Latine), et de construire des systèmes financièrement viables pour assurer un meilleur niveau de vie à une population âgée en pleine expansion. Si l'on essaie de regarder globalement les résultats obtenus, il semble bien que l'efficacité de ces efforts dépende davantage du niveau de développement économique que des options choisies, entre capitalisation et répartition, gestion publique ou gestion privée. On observe, ici aussi, parmi la diversité des parcours, une convergence vers la superposition de régimes de type « minimum vieillesse », de régimes obligatoires assis sur les contributions, et de régimes facultatifs. Tout le débat portant désormais moins sur le mode de fonctionnement de ces régimes que sur les arbitrages à effectuer entre eux, et sur l'ajustement de leurs paramètres.

 

Les pays les moins développés : lutter contre la pauvreté

 

Certains pays, essentiellement ceux de l'Afrique subsaharienne, n'ont pas encore véritablement opéré, ni même parfois entamé, leur transition démographique : la fécondité reste à des niveaux élevés (5,3 enfants par femme en Afrique subsaharienne, contre 2,6 en moyenne dans le monde), et l'espérance de vie demeure très en-dessous de la moyenne mondiale (51 ans contre 69).

 

Dans ces pays, les systèmes de retraite sont encore très peu développés. La priorité demeure la lutte contre la pauvreté, et les programmes de sécurité sociale, quand ils existent, mettent l'accent sur des régimes alimentés par l'impôt et versant des allocations universelles. Le vieillissement devrait cependant concerner également ces régions à l'avenir : le nombre de personnes âgées de plus de 60 ans pourrait passer de 35 ou 40 millions aujourd'hui à 200 millions en 2050. Certains pays anticipent déjà ce besoin émergent.

 

On s'oriente donc, dans cette zone, vers la mise en place de systèmes à plusieurs piliers, garantissant à la fois des revenus de solidarités et des revenus de remplacement. Mais l'évolution en est encore à ses débuts. L'AISS (Association Internationale de la Sécurité Sociale) évalue aujourd'hui que seuls 5 à 10% des habitants de l'Afrique subsahariennes sont couverts par des régimes de sécurité sociale.

 

 

 

 

Globalement, pays développés et pays en développement s'orientent vers des solutions retraite relativement convergentes, d'un point de vue technique, avec des structures à trois piliers. L'organisation de ces piliers d'une part, l'arbitrage entre eux d'autre part font l'objet d'un débat politique propre à chaque pays. Il reste que dans les pays développés, plus particulièrement en Europe, l'enjeu est davantage le maintien - ou non - d'un niveau de prestation élevé, tandis que les pays émergents se posent plutôt la question de l'ampleur à donner à l'augmentation de la couverture sociale. Dans un cas comme dans l'autre, on est en présence du même débat : quelle part de la richesse produite peut-on, et souhaite-t-on, consacrer à la prise en charge des retraités ?

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