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05/04/2011

Zoom sur les systèmes de retraite en Europe

Les pays européens ont commencé au tournant des années 1990 à se poser la question de la pérennité de leurs systèmes de retraite. Depuis, tous ont entrepris, parfois à plusieurs reprises, de réformer leurs régimes. La diversité de leurs histoires et de leurs situations économiques et démographiques s'est traduite par des choix différents, même si des convergences se manifestent.

 

 

La situation démographique des pays européens

 

L'Union Européenne estime que la population active des 27 devrait décroître de 50 millions d'individus entre 2008 et 2060, pendant que le nombre de personnes âgées de plus de 65 ans augmenterait de 67 millions. Le taux de dépendance, c'est-à-dire le nombre de personnes âgées par personne en âge de travailler, augmenterait donc considérablement, passant de 25% à 53%.

 

Globalement, l'effort financier à fournir pour assurer les pensions de retraite devrait donc s'accroître. Mais tous les pays ne sont pas exactement dans la même situation, en raison notamment de la différence des taux de fécondité. La France et l'Irlande, dans une moindre mesure le Royaume-Uni et la Suède, conservent des taux de fécondité relativement élevés (2 pour les premières, 1,8 pour les seconds) par rapport à la moyenne européenne (1,5). En conséquence, les projections tablent sur des taux de dépendance autour de 42 à 45% à l'horizon 2060. Allemagne, Italie, Espagne, au contraire, font moins d'enfants que la moyenne, et subiraient des taux de dépendance d'environ 60% ; dans les pays de l'Est, on monte plus haut encore, parfois à la limite de 70%.

 

 

Des histoires différentes

 

Dans toute l'Europe, l'après-guerre a été marqué par la mise en place d'un Etat-Providence étendu, avec des systèmes de solidarité qui mutualisent les ressources allouées à la santé, à la famille, au chômage, à la vieillesse. Ces systèmes, en particulier les régimes de retraites, n'ont cependant pas toujours pris les mêmes formes.

 

On distinguait à l'époque deux types de systèmes de retraite :

 

  • les systèmes dits « bismarckiens », du nom du Chancelier Bismarck qui a créé le système allemand d'assurance vieillesse en 1889 : les salariés cotisent toute leur vie dans le cadre de leur entreprise et perçoivent à la retraite une pension proportionnelle à leurs cotisations. Avantage : chacun perçoit en fonction de ce qu'il a cotisé. Inconvénient : ceux qui n'ont pas travaillé, ou ont connu des incidents de parcours, perçoivent peu ou pas du tout de retraite.

 

  • les systèmes dits « beveridgiens », du nom de William Beveridge, homme politique anglais et théoricien de l'Etat-Providence, auteur d'un rapport célèbre sur le sujet en 1942 : l'impôt finance une pension universelle, ouverte à toutes les personnes âgées sans condition. Avantage : tout le monde bénéficie d'une couverture minimum, et chacun peut à son gré prévoir une épargne pour s'assurer des revenus complémentaires. Inconvénient : les individus ne sont pas incités à épargner, et ceux qui ne le font pas voient leur niveau de vie chuter à la retraite.

 

En France, en Italie, comme en Allemagne bien sûr, le modèle était initialement « bismarckien » : assurance vieillesse dans le cadre de l'entreprise. Au Royaume-Uni et dans les pays scandinaves prévalait une inspiration « béveridgienne » : minimum vieillesse garanti par l'impôt.  Mais ces distinctions originelles se sont très vite estompées, chaque pays tendant à corriger les lacunes de son système en introduisant des dispositifs inspirés de l'autre modèle. C'est ainsi qu'un minimum vieillesse a été introduit en France en 1956 et en Italie en 1969 - mais jamais véritablement en Allemagne. Le Royaume-Uni a créé, en 1975, en plus de la pension minimum, un système de retraite par répartition alimenté par des cotisations sociales - même si les assurés ont gardé la faculté de souscrire des contrats privés à la place.

 

Les pays de l'Est ont connu une histoire un peu différente : dans les années 1990, ils ont mis en place sous l'influence de la Banque Mondiale des systèmes qui alliaient, dès le départ, un régime de base par répartition assurant une pension minimale et des régimes par capitalisation - un peu sur le modèle anglo-saxon. Depuis, ils ont évolué dans des directions différentes.

 

En pratique, on trouve autant de modèles que de pays, mais tous s'efforcent de répondre d'une façon ou d'une autre aux différents problèmes que pose la retraite : fournir une couverture minimum à l'ensemble de la population, tout en permettant à chacun d'améliorer sa pension en fonction de ses moyens ; introduire une dose plus ou moins grande de redistribution ; garantir le financement et l'équilibre des systèmes. Tous les systèmes allient ainsi, à doses différentes, répartition et capitalisation, pensions minimales et pensions proportionnelles aux contributions, public et privé, régimes obligatoires et facultatifs... Les paramètres et leurs combinaisons sont nombreux.

 

 

Les systèmes de retraite en Europe, après les réformes

 

Il existe deux façons de réformer les systèmes de retraite : conserver le système en modifiant les paramètres et certaines des règles ; changer radicalement de système.

 

Quelques pays européens ont choisi cette dernière option, en mettant en place des régimes en comptes notionnels : c'est le cas de la Suède et de l'Italie, mais aussi de la Pologne et de la Lettonie. Il s'agit de régimes obligatoires par répartition, dans lesquels les cotisations versées par chaque assuré sont comptabilisées sur un compte individuel fictif. Au moment de prendre sa retraite, le bénéficiaire perçoit une pension directement proportionnelle à ses cotisations, revalorisées en fonction de la croissance. Pour le cotisant, le système en compte notionnel ressemble à un régime par capitalisation, dont la rentabilité est indexée sur la croissance de l'économie ; mais c'est bien un régime par répartition, dans lequel les cotisations sont utilisées immédiatement pour verser les pensions. En Suède comme en Italie, cependant, il existe également un minimum vieillesse. En outre, en Suède et en Pologne, le système est complété par un régime par capitalisation.

 

Dans les autres pays, on a cherché à conserver le système existant, en modifiant les paramètres : hausse de l'âge de départ à la retraite, baisse relative des prestations, parfois hausse des cotisations.

 

L'âge légal de la retraite a ainsi reculé dans la plupart des pays. Les comparaisons ne sont pas faciles, du fait de la diversité des règles : il peut y avoir une condition âge et une condition de durée de cotisation (condition qui parfois, comme en France, s'annule à partir d'un certain âge), ou seulement l'une des deux. Quoiqu'il en soit, les réformes ont porté (ou maintenu) l'âge de la retraite à taux plein à 67 ans en France (sans condition de durée de cotisation) et en Allemagne (5 ans de cotisations), 66 en Grande-Bretagne (30 ans de cotisations), 65 en Espagne, au Benelux, en Irlande... tandis que l'Italie et la Pologne conservent un double âge légal, 65 ans pour les hommes et 60 pour les femmes.

 

Les durées minimales de cotisation pour avoir droit au taux plein varient considérablement. En France, ce paramètre atteint 41 ans un quart pour une retraite à 62 ans, et tombe à zéro pour une retraite à 67 ans. En Allemagne, ce sera bientôt 45 ans pour toucher sa pension à 65 ans, ou 5 ans pour la percevoir à 67 ans. Le Royaume-Uni a abaissé cette condition à 30 ans, tandis que l'Italie et la Suède l'ont purement et simplement supprimée (on perçoit en fonction de ce qu'on a cotisé). En Grèce, à l'inverse, 37 ans de cotisations suffisent pour une retraite à taux plein sans condition d'âge.

 

 

Importance et structure des prestations de retraite

 

Il existe une autre façon de comparer les systèmes de retraite : en mesurant leur poids dans l'économie, et la structure des revenus des personnes âgées.

 

Le poids des dépenses publiques de retraite dans le produit intérieur brut représente un bon indicateur de la « générosité » globale des systèmes publics de retraite.

 

En 2005, la moyenne de l'OCDE s'établissait à 7,2% du PIB (en progression de 16,4% depuis 1990). Beaucoup de pays européens affichaient des pourcentages très supérieurs à ce chiffre : la France (12,4%), l'Italie (14%), l'Allemagne et la Pologne (11,4%). D'autres, comme la Suède (7,7%) ou l'Espagne (8,1%) se rapprochaient de cette moyenne. Plusieurs pays, en revanche, consacraient une part relativement peu élevée de leur PIB aux dépenses de retraite : c'est le cas des pays où le rôle des fonds privés est plus développé, comme le Royaume-Uni (5,7%), l'Irlande (3,4%) ou le Danemark (5,4%). Mais il faut garder en tête que dans le cas de ces systèmes, l'Etat accorde généralement des garanties et des avantages fiscaux pour les contributions à l'épargne retraite ; la dépense publique en faveur des personnes âgées y est donc plus élevée que ne le laissent paraître ces chiffres ; lorsqu'on prend en compte l'ensemble des dépenses publiques et privées de retraite, on retrouve des niveaux beaucoup plus proches de ceux atteints par la France et l'Allemagne.

 

Plus significative encore est la structure des revenus des plus de 65 ans : dans chacun de ces pays, quelle est la part des ressources des personnes âgées qui provient de pensions publiques, des revenus des capitaux, et des revenus du travail ? En d'autres termes, de quoi vivent les retraités ? Les situations, là encore, sont très diverses. Les retraités français tirent 85% de leurs revenus des transferts publics ; c'est le chiffre le plus élevé d'Europe après la Hongrie. En Suède, en Espagne, en Italie, en Allemagne, on est autour de 70%. Au Royaume-Uni, en Irlande, aux Pays-Bas, on tombe à 50%.

 

D'où vient le reste ? la part des revenus du travail est elle aussi très variable, et dénote la diversité des situations au regard du travail des seniors. En France, les plus de 65 ans tirent du travail 6,5% de leur revenu, contre 10% en Suède, 12% en Allemagne et au Royaume-Uni,  plus de 20% en Pologne et en Irlande, 24% en Italie et en Espagne. La part des revenus des capitaux, naturellement, est élevée dans les pays qui recourent aux fonds privés : autour de 40% au Royaume-Uni et aux Pays-Bas, encore 21% en Suède, 15% en Allemagne, mais seulement 8% en France.

 

La grande diversité des régimes européens rend donc extrêmement difficile la comparaison des systèmes et des réformes. Le modèle français semble se rapprocher davantage de celui de l'Allemagne (haut niveau global de prestations publiques, retraite à taux plein à 67 ans, longue durée de cotisation nécessaire pour partir plus tôt), avec un moindre recours à la capitalisation et une meilleure couverture des plus démunis - sur fond de démographie plus dynamique.

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